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杜万华:大力推进家事审判方式和工作机制改革试点

2017-06-16 14:40:11来源:人民法院报

  【法治视点】杜万华:大力推进家事审判方式和工作机制改革试点

    为积极应对家事案件数量逐年上升、类型趋于复杂多样、矛盾化解难度加大等现实情况所带来的一系列负面影响,充分发挥家事审判职能作用,妥善化解家事矛盾纠纷,维护家事案件当事人合法权益,2016年5月,最高人民法院部署在全国选择118个中基层法院开展为期两年的家事审判方式和工作机制改革试点工作。改革的目标是维护婚姻家庭和谐稳定,依法保障未成年人、妇女、老年人的合法权益,培育和践行社会主义核心价值观,促进社会和谐健康发展。

  一、深刻把握家事审判改革的重要意义,积极转变家事审判理念,准确把握家事审判职能

  自2016年5月11日最高人民法院召开家事审判方式和工作机制改革试点工作视频会议以来,各地法院积极争取地方党委和政府的支持,在转变审判理念、强化机构人员配置、加强建章立制、创新工作方式机制、提升物质保障等方面,取得了明显进展。

  试点法院不断完善家事审判多元化纠纷解决机制,探索建立家事案件婚姻冷静期、心理测评干预、情况调查、案后跟踪回访等制度,推动建立反家庭暴力整体防治网络,成效良好,获得社会各界广泛好评。将近90%的法院成立了专门家事审判机构,其中独立建制的家事审判庭和少年家事庭占70%;78.4%的法院与相关部门建立了联席会议机制或者达成了合作事项;79.2%的法院改善了硬件设施,66.4%的试点法院出台了规范性文件;55.2%的试点法院成立了家事调解委员会;22%的家事案件开展了诉前调解工作。

  在大家的共同努力下,试点工作取得了显著的成效。同时,我们也要看到,当前家事审判改革面临不少问题和困难,我们四级法院都要以勇于担当的精神,找准问题,克服困难,不断推动家事审判改革工作深入开展。

  深刻把握家事审判改革的重要意义

  从全国范围看,家事审判改革的推进并不平衡,有少数法院试点工作的开展不尽如人意,有的法院还处于观望状态,很多创新工作机制没有启动,有的法院对改革要求的落实浮于表面,没有扎扎实实地贯彻实施,甚至有的法院对最高人民法院报送数据材料的通知都不重视,心理干预、情况调查、回访帮扶等特色工作还没有全面铺开。这既有客观的困难,也有主观认识的不足。因此,强调家事审判改革的重要意义仍然很有必要。

  家庭的和谐稳定是国家发展、社会进步、民族繁荣的基石。党和国家历来重视家庭建设,近年来更是重视有加。习近平总书记高度重视家庭家教家风建设。他指出,无论时代如何变化,无论经济社会如何发展,对一个社会来说,家庭的生活依托都不可替代,家庭的社会功能都不可替代,家庭的文明作用都不可替代。他强调,家庭是社会的细胞,家庭和睦则社会安定,家庭幸福则社会祥和,家庭文明则社会文明,家庭的前途命运与国家和民族的前途命运紧密相连。他强调,国家富强,民族复兴,人民幸福,不是抽象的,最终要体现在千千万万个家庭都幸福上,我们要重视家庭文明建设,努力使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点,成为人们梦想起航的地方。

  但是,多年来我国离婚率持续攀升,对和谐稳定的家庭建设提出了新的挑战。民政部统计数据显示,离婚率自2003年以来连续14年递增,2014年有295.7万对夫妻办理离婚手续,2015年有314.9万对离婚,2016年有346万对离婚。与此同时,人民法院的婚姻家庭抚养继承纠纷等家事案件也持续上升,成为民事审判的第一大类案件,占全部民事案件的三分之一左右,其中离婚案件占比很高。2014年审结一审家事案件161.9万件,离婚案件130.7万件;2015年审结一审家事案件173.3万件,离婚案件139.1万件;2016年审结家事案件175.2万件,离婚案件139.7万件。如果将民政部门的登记离婚数量与法院离婚案件数量相加,全国每年的离婚当事人的数量多达近1000万人,因离婚涉及的未成年、近亲属等人员数量多达5000万人。如将历年的数值累加,因离婚导致家庭破裂和家庭危机所涉相关人员数量十分巨大。

  伴随着离婚和离婚纠纷数量的不断增长,家庭破裂和家庭危机导致大量社会问题产生,如未成年人的教育与抚养、妇女权益维护、老年人赡养等社会问题频发。这必然对社会的经济、政治、文化、社会管理等方面都会带来程度不同的影响和冲击。

  因此,加强社会治理,维护社会稳定,必须将家庭建设放在十分重要的地位。最高人民法院开展家事审判方式和工作机制改革试点工作,就是为了积极应对家事案件数量逐年上升、类型趋于复杂多样、矛盾化解难度加大等现实情况所带来的一系列负面影响,充分发挥家事审判职能作用,妥善化解家事矛盾。

  积极转变家事审判理念

  长期以来,一些地方婚姻家庭案件被边缘化,不少法官存在一种错误认识,认为婚姻家庭案件技术含量低,都是些家长里短的事,体现不出专业水平。很多法官不愿意从事家事审判工作,更愿意办理其他民商事案件,这是个极大的认识误区。家事审判是民事审判的基础与支柱,家事法官不仅要精通法律,还要具备心理学、社会学等方面的知识,家事审判是一门专业性很强而且跨学科领域的工作,我们的家事法官要有这样的专业自信。

  在家事审判理念上,要进行“三个转变”:要从机械遵循辩论主义和处分原则的财产纠纷审判思路,转变为强化法官的职权探知、自由裁量和对当事人处分权的适当干预;要从偏重财产分割、财产利益保护的审判理念,转变为更加重视身份利益和人格利益;要从单纯强调审限内结案,转变为适当放宽婚姻家庭案件的审限限制,为彻底化解家庭纠纷和修复家庭成员心理创伤提供条件。

  准确把握家事审判职能

  家事改革的目标是:维护婚姻家庭和谐稳定,依法保障未成年人、妇女、老年人的合法权益,培育和践行社会主义核心价值观,促进社会和谐健康发展。这要求我们审理家事案件时,要以维护婚姻家庭为目标。在依法保护当事人合法权益时要更加注意依法保护未成年人、妇女、老年人的合法权益,特别是要将未成年人利益最大化放在重要位置予以考虑。

  家事审判不能再像以前那样仅限于裁判这一个职能,其更重要的一个职能是对婚姻家庭的救治。救治婚姻家庭,首先要判断婚姻是否死亡。如果婚姻确实已经死亡,人民法院应当保护当事人的离婚自由。但是,如果当事人婚姻并未死亡,只是出现危机,就应当积极救治。家事审判的职能要包括修复婚姻家庭关系、治愈情感、为未成年人提供监护等。维护婚姻家庭稳定,并不等于不准离婚,而是指人民法院不能随意、在未对危机婚姻进行救治的情况下,轻而易举地判决离婚。对于已经死亡的婚姻,在保证不出现社会危害的情况下,要及时予以解除。在离婚案件中,如果夫妻双方未对未成年子女的抚养作出适当安排,对其离婚自由应当予以适当限制。

  二、建立社会广泛参与的家事纠纷多元调解机制

  家事审判改革是一项重要的综合性改革,包括三个方面的内容:依托多元化纠纷解决机制改革,建立社会广泛参与的家事纠纷多元调解机制;依托以审判为中心的诉讼制度改革,探索符合家事审判特点的家事审判程序改革;依托司法人员分类管理制度改革,探索家事审判机构和队伍专业化改革。

  多元化纠纷解决机制改革主要集中在家事领域,多元化纠纷解决机制改革的成功,很大程度上要以家事审判方式和工作机制改革的成功为前提,这也是家事审判改革的重点和难点。

  要争取党委的领导和社会各界的支持。做好家事审判工作,党委的领导和支持至关重要,同时也离不开政府部门和社会力量的支持和参与。各试点法院要在党委的领导下,与民政、妇联、共青团、社区、社会组织、高校等单位合作,在建立多元家事纠纷解决机制方面已经取得一些成果。今后还要继续争取党委的领导和支持,加强与相关部门的沟通联系,动员社会各方面力量共同参与家事纠纷化解,完善家事审判多元化纠纷解决机制。最高人民法院正在积极协调,准备建立包括中央综治办、国务院妇儿工委、民政、教育、妇联等十多家部门共同参与的家事审判改革部际联席会议制度,力争形成“党委领导、政府尽责、法院牵头、社会参与”的良好工作局面。联席会议机制建立以后,一定程度上可以解决各部门之间配合协作的问题,并将为全国各地起到示范作用。

  要探索引入专业人员和依托专业机构协助家事案件审理。最高人民法院与北京师范大学签署了家事审判心理学社会学研究合作框架协议,随后还将成立研究中心并开展包括人员培训、案例编纂等具体合作事项。一些法院与高校建立了心理学方面的合作机制,值得大家学习借鉴。有条件的法院,可以设置相应的专业性辅助设施,借助专业领域人员及时为当事人提供心理疏导和治疗等服务。

  要延伸家事审判的社会辐射功能。积极与民政、司法、妇联等部门建立长效协作机制,建立家事案件案后跟踪回访及帮扶制度,共同帮助当事人解决实际困难,修复或重建婚姻家庭关系,促进家事纠纷的有效解决。

  要推动建立反家庭暴力整体防治网络。2016年3月1日起反家庭暴力法正式施行后,全国法院共计发出了680余份人身安全保护令,尚未发现严重违反人身安全保护令构成犯罪的案例,人身安全保护令起到了很好的震慑效果,许多长期遭受家庭暴力的受害人特别是妇女、未成年人和老年人的人身权益得到了有效保护。同时,人身安全保护令的执行也存在困难,主要是一些法院与公安机关的协作配合不够顺畅。最高人民法院将在建立联席会议机制过程中加强与公安部的协调,明确公安机关协助保护令的具体职责。各高院和试点法院也要努力与公安、司法、民政、妇联等部门建立协作机制,形成人身安全保护令有效执行的合力。

  三、积极探索家事诉讼特别程序

  目前人民法院审理家事案件的程序法依据是民事诉讼法。要通过家事改革,积极探索家事特别程序制度,推动家事特别程序法的制定。贯彻调解优先原则,积极试行家事案件调解前置制度,耐心细致做好各阶段诉讼调解工作。加大家事诉讼中法官的职权干预力度,聘用或者聘请家事调查员参与家事案件调查,对于当事人确实难以举证的重要的案件事实,依职权调查取证。强化不公开审理原则,以不公开审理为原则、以公开审理为例外。积极推广离婚证明书制度,与民政部门的离婚信息建立共享机制。强调当事人亲自到庭原则,强调当事人原则上应当亲自到庭参加诉讼,力求实现纠纷的彻底化解。坚持未成年人利益最大化原则,对涉及未成年子女抚养的离婚案件,开展全面的情况调查,必要时引入心理疏导和测评机制,对抚养权归属问题综合作出合理的裁判。适当放宽家事案件审限,通过不计入审限或者延长审限的方式适当放宽审限,实行“离婚冷静期”和回访帮扶工作,开展积极的心理干预和调解工作,尽可能地修复家庭关系、钝化矛盾。同时,还要推行财产申报制度,改革裁判文书体现柔性司法等。

  四、积极探索家事审判机构和队伍专业化改革

  推进家事审判方式和工作机制改革,必须与司法人员分类管理和法院内设机构改革相适应,努力建设符合家事审判特点的审判机构和队伍。专业机构和专业人员,是做好专业工作的前提和保障。家事审判的特殊性、家事审判队伍的专业性以及家事案件数量的居高不下,都决定了成立家事审判庭很有必要。

  笔者认为,经过一段时间的试点运行,有条件的试点法院都应当成立家事审判庭,合议庭模式只适用于案件量少或者司法改革后只保留审判团队的地区。目前全国还有一些试点法院没有成立独立的家事审判庭,要抓紧研究加强家事审判机构建设。要强调的是,相当比例的家事案件由人民法庭审理,家事审判机构建设一定要与人民法庭的建设很好地结合,共同均衡推进家事审判工作。家事法庭要协调指导各乡镇人民法庭家事案件的审理,家事法庭创建的制度机制、整合的各类资源,要与人民法庭共享。试点法院应当选拔任用熟悉婚姻家庭审判业务,具有一定社会阅历,掌握相应社会心理学知识,热爱家事审判工作的法官担任家事法官,保证家事法庭有足够的员额法官。同时,探索引入社会团体工作人员和向社会购买服务等方式充实专业性审判辅助人员,走专业化与群众路线相结合的道路。要完善家事审判绩效考评机制,在评先评优、树立先锋模范的选择上,要向家事法官适当倾斜,用政策、荣誉和感情激发他们的工作热情和创造活力,将优秀法官吸引到家事法庭。

  家和万事兴,家固天下稳。社会的发展、国家的富强,都需要建立在家庭幸福和谐的基础之上。各级法院要站在深入推进人民法院司法改革、维护社会和谐稳定,为“四个全面”“五位一体”发展战略提供司法保障的高度,充分认识开展家事审判改革的必要性和重要性,坚定信心,锐意进取,攻坚克难,为推动家事审判改革作出更大的贡献。

  作者:最高人民法院审判委员会专职委员 杜万华

  来源:人民法院报



责任编辑:陈芊润