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欧盟国家实施妇女参政配额制观察

2017-06-02 17:01:31来源:中国妇女报

  

  ◆妇女参政配额制的实施程序与过程直接决定了配额目标是否能够达成。其中最重要的有提名候选人、投票选举和后选举三个阶段。

  ◆ 提名候选人阶段是妇女参政配额制的第一步,包括两个方面,一是提名候选人的名单中女性的比例,二是名单中性别的排序。

  ◆ 对候选人名单的监督和指导也是性别配额制实施的重要环节。主要有两种方式,一是修改名单;二是取消名单。

  ◆ 对配额制实施的监督和对没有完成配额的惩罚也十分重要。

  ■ 李亚妮

  妇女参政配额制是目前世界各国普遍采用的促进妇女参与政治与决策的一项积极措施。由于各国的政治制度、经济发展和社会文化等不同,妇女参政配额制在各国的发展历程也不同,最终呈现不同的实施效果。欧盟组织及成员国实施妇女参政配额制的过程与效果也为世界妇女参政提供了良好案例。

  欧盟组织及成员国妇女参政配额制状况

  欧盟作为一个不断扩大和发展的兼具政府间与超国家特征的独特的经济政治组织,在推动妇女参政的法律政策和措施方面既统一而又多元,统一性主要来自欧盟组织,多元性则主要来自成员国。

  (一)欧盟组织层面的框架性政策措施

  欧盟组织主要从法律、机构和政策三个层面推动妇女参政。立法层面,除基本条约中规定性别平等外,还制定了部分二级立法和大量软法。机构层面,在欧盟主要机构中建立负责性别平等事务的部门。政策层面,制定一系列具体措施,包括资金支持、数据收集、监督成员国行动、性别主流化等直接政策和关于就业、家庭分工和教育培训等间接措施。

  自20世纪80年代以来,欧盟通过五次平等机会行动纲领的实施,特别是’95世妇会之后,强调对女性在社会、政治和经济领域的参与的关注,并认同性别主流化需要女性不断努力参与到决策过程中。其中,在1991~1995年间第三次行动纲领中,欧盟首次正式增加了提高女性参与决策比例的内容。在第四次世界妇女大会行动纲领实施期间,于1997年发布了《男女均衡参与决策过程的途径——实施改善妇女参与政治决策过程措施指南》,其中包括调整政治决策过程中女性代表比例和进行相关立法等内容。在第五次平等机会行动纲领中,再次强调各个决策领域长期存在“代表不足”的“结构性性别不平等”问题,注重提高女性参与的比例。

  (二)拥有领先地位的历史

  女议员占议员总数的比例成为国际上衡量妇女参政比例的一个通用指标。欧盟成员国的女议员比例始终居于世界前列。1989年,女议员数占议员总数达30%以上的7个国家中,欧盟成员国有5个。瑞典、芬兰等北欧国家的妇女参政比例在1995年世妇会后始终保持在世界前10名。各国议会联盟最新数据显示,截至2017年5月,女议员数占议员总数达30%以上的47个国家中,欧盟成员国(包括北欧国家)有11个,女议员的平均比例为26.6%,仅次于美洲,位居世界第二,其中北欧国家的平均比例为41.7%,为世界女议员比例最高的地区。

  欧盟成员国不断涌现女性国家首脑或高层管理者。自撒切尔夫人于1979年出任英国同时也是欧洲第一位民选女首相以来,欧盟成员国中出现了几位女性总统、总理和首相。女性国家高层管理者的数量也是世界的一面旗帜,女性在政府、法院、公共事务机构、大型上市企业等机构或组织中都占据了相当的比例。如1986年以后, 挪威内阁中女性比例从未低于40%,瑞典前首相卡尔松的内阁中妇女占50%。

  (三)成员国内部发展不平衡

  尽管有欧盟组织的框架性指导,但各成员国的妇女参政各有特点,发展很不平衡,既有领头雁效应的北欧国家,也有几经曲折的英法大国,还有艰难前行或停滞不前甚至出现倒退的国家。

  北欧国家的女议员比例较高,截至2017年5月,冰岛(47.6%)、瑞典(43.6%)和芬兰(42.0%),分别位居世界第4位、6位和第9位,而另一些国家则是女议员比例较低,如匈牙利仅为10.1%,世界排名第160位。卢森堡的人均GDP位居欧盟成员国和世界第一,但其妇女参政比例仅有28.3%,位居世界第52位。

  欧盟国家妇女参政配额制实践过程及成效

  妇女参政配额制的实施程序与过程直接决定了配额目标是否能够达成。其中最重要的有提名候选人、投票选举和后选举三个阶段。

  (一)提名候选人名单的配额制要求

  提名候选人阶段是妇女参政配额制的第一步,包括两个方面,一是提名候选人的名单中女性的比例,二是名单中性别的排序。

  提名候选人名单中纳入性别比例要求

  在提名候选人名单中纳入性别比例要求,是妇女参政配额制的基本要求,具体比例从1995年第四次世界妇女大会提出的30%到目前国际社会提倡的50:50。

  各国在提名候选人名单中实现性别配额制时根据具体情况采取了不同的措施。例如:

  丹麦社会民主党为避免性别配额制实施挤掉男性委员,在要求妇女在政党内部和委员会占40%的同时,增加委员会人数,使妇女参与委员会的同时不用将男性挤走。

  英国政党则在地方一级选区中提高女性候选人的比例,并从实行全妇女名单制过渡到拉链式配对制,在一定范围内提高了女性当选比例。

  欧盟委员会则号召成员国及参与候选人提名的组织和部门提供性别平衡的提名名单,并建议每个职位提名四人,以保证每个性别至少有一人。

  名单排序对实际选举结果的影响

  决定选举结果的关键因素不仅是数量,更重要的是排序。从注重数量到关注排序,是配额制发展中的重要变化。在很多时候,候选人名单中位置的重要性甚至高于数量的重要性。

  瑞典社会党最早关注候选人名单中的排序问题。20世纪70年代就提出20%的政党配额制,但由于多数妇女候选人被放在名单靠后位置,女性比例只占到10%。因此,社会党于1978年采用“下一位必须是女性候选人”的原则,要求所有政党名单男女交替出现,所有政党职位、地方和国家委员会席位及党内外的主席职位都要任命一半的妇女。最终,瑞典女议员比例在1988年达到38%。

  法国在1999年宪法修正案中对不同类型的选举提出明确要求。针对比例代表制选举,要求名单中男女候选人交替出现,但针对两轮绝对多数投票制选举,则没有排序要求。2001年参议院选举中,政党要求名单从上到下在女性和男性之间轮流交替。2002年地方选举体制改革,虽然也实行了男女交替名单,但女性仍然很难排在最终名单的最前面。

  (二)对候选人名单的监督和指导

  对候选人名单的监督和指导也是性别配额制实施的重要环节。主要有两种方式,一是修改名单;二是取消名单。

  修改名单式:西班牙2007年通过的《选举法》中规定,每个性别的候选人应该至少占全部候选人总数的40%,但不能超过60%。如果需要填补的席位数量为5个以下,男女比例应该尽量相等,不能满足配额要求的政党允许在短期内调整名单,但如果做不到,名单将不被认可。

  取消名单式:德国左翼党党章要求在该党的委员会、董事会及代表团中,50%的比例应为女性。如果没有足够的女性,该职位应一直空缺到可以举行递补选举位为止。基督教民主联盟1996年规定,候选人名单及政党机构中至少应有三分之一的女性,如果达不到要求,政党内部需再次举行选举。

  (三)后选举阶段奖惩措施的约束作用

  对配额制实施的监督和对没有完成配额的惩罚也十分重要。法国、意大利、爱尔兰、葡萄牙等国家对配额制的实施实行监督和惩罚措施。

  法国妇女参政配额制在宪法上取得很大成功,1958年成立宪法委员会,1999年通过平等选举法宪法修正案,要求政党在其参加议会选举中的名单中包括50%的妇女代表,违反规定的政党要受经济处罚。2000年通过的平等选举法修正案明确规定由任何政党提出的全国范围的国民议会议员候选人中介于48%~52%的候选人必须是妇女,如果该百分比更高或者更低,国家将削减该政党捐款数量。

  葡萄牙的配额制原则于1997年写入宪法,2006年的《平等法》规定,国民大会候选人名单的组成必须是任何一个性别的人数均不少于33%,不符合要求者将根据名单的不平等程度相应减少拨付用于选举活动的公共基金额度。

  妇女参政配额制作为世界各国推动妇女参与政治决策的一种积极性措施,在一定程度上发挥了重要作用,但实施成效则受到各国法律、政治制度、经济和社会文化等多种因素的影响。欧盟乃至世界范围内配额制的发展和妇女参政水平的提高依然任重道远。

  (作者系全国妇联妇女研究所副研究员)

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责任编辑:刘昱卓